食品企業(yè)幾乎都遭遇過跟檢測相關(guān)的烏龍事件。行政整合和推向市場被認為是提升檢測能力的兩劑猛藥。然而行政主導(dǎo)的食藥檢測機構(gòu)整合遇阻，全面第三方也存在爭議。

　　因為歷史上藥品審批檢測中存在的烏龍和丑聞，大多數(shù)發(fā)達國家存在公益性和經(jīng)營性兩種并行的機構(gòu)提供檢測服務(wù)。政府通過自建檢測機構(gòu)或購買第三方服務(wù)來滿足公益性的檢測需求。經(jīng)營性機構(gòu)則盡可能與國際接軌，尋求市場化。

　　檢測機構(gòu)的“烏龍”罰單

　　一家來自歐洲的乳制品企業(yè)不久前收到罰單。

　　處罰依據(jù)是北京一家檢測機構(gòu)對該企業(yè)市售嬰幼兒配方奶粉的抽檢結(jié)果——微量元素和添加劑等多項指標不合格。企業(yè)因此被相關(guān)部門“約談”，要求“立刻在內(nèi)地和香港下架，連電視廣告都得停播”。

　　然而兩家大型檢測中心隨后對同批次奶粉的檢測結(jié)果卻顯示，相關(guān)指標正常。這時人們才發(fā)現(xiàn)，出具第一份檢測報告的機構(gòu)，連檢測奶粉的資質(zhì)都沒有。

　　隨著中國的食品藥品向現(xiàn)代化監(jiān)管邁進，人們愈發(fā)意識到，以檢驗檢測機構(gòu)和專業(yè)人才隊伍為代表的技術(shù)支撐體系，是食藥監(jiān)管體系中至關(guān)重要的一環(huán)，同時也是當(dāng)下的短板。

　　“幾乎每家食品企業(yè)都遭遇過跟檢測相關(guān)的烏龍事件?！鼻笆鋈槠菲髽I(yè)一位負責(zé)人說。

　　2012年7月，河南三門峽市疾控中心的檢測結(jié)果指稱今麥郎方便面的酸價超標，但隨后該中心又自認“資質(zhì)不全”，收回檢測報告并向企業(yè)公開道歉。幾乎同一時期，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)營養(yǎng)與食品安全檢測中心聲明，“由于工作人員失誤”，對美贊臣等奶粉“香蘭素超標”的檢測結(jié)果無效。

　　食藥檢測是專業(yè)的技術(shù)活兒，然而檢測機構(gòu)的設(shè)置卻并不專業(yè)。以食品檢測為例，全國共有一千多家與食品相關(guān)的檢驗檢測機構(gòu)，散落于農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、食藥等多個系統(tǒng)。食品企業(yè)會不定期接受各級各類管理部門的多項檢測，結(jié)果卻不共享、不互認。這既增加了行政成本，又加大了企業(yè)負擔(dān)，同時還存在某些企業(yè)多次受檢、而某些企業(yè)卻總被漏檢的弊端。

　　不僅如此，各級檢測機構(gòu)的水平良莠不齊，一些檢測機構(gòu)往往會根據(jù)自己的理解，甚至將行業(yè)推薦標準作為強制標準(國家標準)執(zhí)行。

　　“食品檢測結(jié)果有誤，很大程度上是因為檢測方法不當(dāng)。”前述乳制品企業(yè)法規(guī)部人士說。但出了“烏龍事件”，由于檢測機構(gòu)的官辦背景，企業(yè)往往選擇“息事寧人”。

　　正是在這一背景下，最新一輪食藥監(jiān)管體制改革的核心議題之一就是要整合食藥檢測資源。與此同時，檢測機構(gòu)市場化的大幕，也在2014年正式拉開。

　　整合模式五花八門

　　檢測機構(gòu)的整合并不順利。

　　“一個字，亂!”考察了全國17個省份食藥改革情況的國家行政學(xué)院副教授胡穎廉總結(jié)道。與其他檢測機構(gòu)不同，食藥系統(tǒng)的檢測體系從食品安全危機年——2008年三鹿奶粉事件后才逐步建立。一些地方檢測機構(gòu)還在建設(shè)中，就開始了新一輪改革。

　　根據(jù)2013年下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》，整合的思路是將工商、質(zhì)檢部門相應(yīng)的食品安全檢測機構(gòu)，劃轉(zhuǎn)到食藥監(jiān)管部門，包括人員、設(shè)備和經(jīng)費。

　　但改革推進過程中，整合模式卻是五花八門。

　　據(jù)安徽省食藥監(jiān)局辦公室主任許伏新介紹，安徽整合了原省食品藥品檢驗所、原省藥物研究所、原安徽國家農(nóng)副加工食品質(zhì)量監(jiān)督檢驗中心，統(tǒng)一成立了安徽省食品藥品檢驗研究院，下設(shè)三個所，分別是食品檢驗所、藥品檢驗與研究所、醫(yī)療器械與藥品包裝材料檢驗所。

　　這是省級層面公認劃轉(zhuǎn)較為成功的例子。山西省則在市縣級都建立了綜合檢測機構(gòu)。

　　但在絕大部分省市，檢測機構(gòu)的整合實質(zhì)上沒有推進，僅劃轉(zhuǎn)了少量人員。這就導(dǎo)致專業(yè)執(zhí)法人員和檢驗檢測設(shè)備的缺乏成為建立基層食藥檢測機構(gòu)的突出矛盾。

　　以湖北省孝感市為例，市級食品藥品檢測所只有二十多人。“只能完成省里下發(fā)的檢測任務(wù)，日常檢測根本顧不上?！毙⒏惺惺乘幈O(jiān)局一位工作人員說。為迅速劃轉(zhuǎn)到位，在湖北一些地市，甚至劃轉(zhuǎn)了一些較大年紀的護士、助產(chǎn)士到食藥監(jiān)管部門或檢測機構(gòu)，有技術(shù)能力的微乎其微。

　　在山東菏澤，全省食品生產(chǎn)加工企業(yè)上萬家，實際檢測機構(gòu)不足規(guī)劃要求的1/10。

　　“廣州市沒有劃轉(zhuǎn)檢測機構(gòu)，因為質(zhì)監(jiān)部門不同意?！睆V州市食藥系統(tǒng)的一位工作人員告訴南方周末記者，這種情況在全國范圍內(nèi)普遍存在。對此，廣州食藥監(jiān)局采取了變通方式，從輕工集團劃轉(zhuǎn)一個小型食品檢驗所，又從經(jīng)貿(mào)委處劃轉(zhuǎn)一個酒類檢測中心。

　　在一些劃轉(zhuǎn)難的地方，食藥監(jiān)管機構(gòu)只能重新購買設(shè)備，以打造自己的技術(shù)平臺。但胡穎廉擔(dān)心，這將造成大量的“重復(fù)建設(shè)和資金浪費”。

　　“食藥技術(shù)支撐應(yīng)該建立一個統(tǒng)一的大平臺?！敝袊称匪幤窓z定研究院(以下簡稱中檢院)一位內(nèi)部人士對各自為政的地方整合并不看好。作為國家食藥總局的直屬單位和最高技術(shù)仲裁機構(gòu)，中檢院多次向食藥總局遞交報告，希望食藥檢測機構(gòu)統(tǒng)一垂直管理，自上而下地成立一套相對獨立的技術(shù)體系，形成數(shù)據(jù)共享和學(xué)術(shù)交流平臺，同時不受地方行政因素干擾。但情況并未有任何變化。

　　目前，中檢院與各省級檢驗機構(gòu)之間并沒有隸屬關(guān)系，各省所和市、縣所也是同樣狀況。中檢院副院長李波在2014年全國食品藥品醫(yī)療器械檢驗工作座談會上，把這種架構(gòu)稱之為“發(fā)揮(檢測)系統(tǒng)整體力量的一種障礙”。

　　檢測機構(gòu)市場化破冰

　　在行政力量主導(dǎo)的整合之外，推動檢測機構(gòu)第三方化被認為是提升食藥技術(shù)支撐能力的另一個思路。事實上，業(yè)界討論多年的檢測機構(gòu)市場化已于2014年正式破冰。

　　根據(jù)質(zhì)檢總局發(fā)布的數(shù)據(jù)，目前，中國國有檢驗檢測機構(gòu)數(shù)占檢測機構(gòu)總數(shù)近80%，民營檢驗檢測機構(gòu)數(shù)量約占19.5%，外資檢驗檢測機構(gòu)數(shù)量僅占0.5%，占比懸殊。

　　今年以來，國務(wù)院至少在五份文件中明確對檢測機構(gòu)改革提出要求，關(guān)鍵詞便是“市場化”和“檢管分離”。最新的一份文件宣布，到2015年基本完成多個部門的檢驗檢測業(yè)務(wù)整合。政府原則上不再開辦一般性檢驗檢測認證機構(gòu)。

　　這意味著，政府檢測機構(gòu)整合完畢后，下一步將進入市場化進程。

　　“目前國內(nèi)檢測還是一個檸檬市場(經(jīng)濟學(xué)術(shù)語：指信息不對稱導(dǎo)致的劣勝優(yōu)汰現(xiàn)象)，大量檢驗機構(gòu)處于小散亂的狀態(tài)?！蔽錆h大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院副教授張繼宏說。

　　在張繼宏看來，現(xiàn)在中國有2萬多家檢驗檢測認證機構(gòu)，條塊分割明顯，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、有效監(jiān)管，不同部門甚至?xí)鼍咄耆喾吹臋z測結(jié)果。

　　在2010年的湖南“金浩茶油”致癌物超標事件中，最初，江蘇省產(chǎn)品監(jiān)督檢驗院檢出湖南金浩茶油股份有限公司生產(chǎn)的茶子油苯并(a)芘含量超標。但湖南省質(zhì)監(jiān)局卻對外出示了檢測合格的結(jié)果。

　　另一個突出問題是行政壟斷造成的行業(yè)壁壘。

　　一個專業(yè)做蜂蜜檢測的第三方檢測機構(gòu)的總經(jīng)理抱怨，現(xiàn)在對于檢測機構(gòu)的招標、抽檢模式就像是為國有機構(gòu)量身設(shè)計的。譬如政府不接受項目分包，這對于他們只擅長做某類檢測的機構(gòu)就很吃虧。機構(gòu)成立5年，他沒有承接過任何政府項目。

　　盡管技術(shù)實力較強，外資食品藥品檢測企業(yè)想要進入中國市場更加困難重重。

　　據(jù)歐盟商會相關(guān)人士介紹，在華運營的第三方實驗室機構(gòu)即使已通過國際認證和認可，也必須通過中國本土的認證和認可程序，同一公司不同實驗室的每一項檢測服務(wù)和產(chǎn)品都需進行行政審批，這給他們帶來極大困擾。

　　“我們很清楚中國檢測市場的潛力之大，但政府的限制太多。”總部設(shè)在法國的必維國際檢驗集團的一位管理人員很無奈。

　　SGS集團中國區(qū)(即通標標準技術(shù)服務(wù)有限公司)總裁申屠獻忠也在幾個月前的國際會議上表達了類似觀點。在他看來，目前檢測機構(gòu)的整合會帶來合作、收購等各種機會，但不會有想象的那么快。

　　“食藥檢測行業(yè)已經(jīng)到了必須市場化改革的階段。”張繼宏說。

　　要不要保留“國家隊”?

　　在機構(gòu)整合和推向市場的兩股力量并行下，一個不得不提出的問題是：食藥檢測機構(gòu)是不是要毫無保留地市場化?

　　一方的觀點是，應(yīng)該把所有的檢測機構(gòu)都推向市場，優(yōu)勝劣汰，整合自然而然就完成了，不需要行政主導(dǎo)。而另一方則認為，在市場化之外，還應(yīng)該保留一些“國家隊”。因為一旦進去市場，企業(yè)會因為逐利忽視食品藥品監(jiān)管的公共安全屬性和社會責(zé)任感。

　　發(fā)達國家的“藥害”被認為是前車之鑒。1997年，美國食品藥品監(jiān)督管理局(以下簡稱FDA)內(nèi)部出現(xiàn)系統(tǒng)性失靈，藥品的審批檢測出現(xiàn)巨大漏洞，嚴重依賴外部評審專家而不是內(nèi)部專業(yè)人員，多個藥品因安全性問題撤市，最大的當(dāng)屬“瑞素靈”事件，該藥適用于降低血糖的口服藥物，但是，治療的同時出現(xiàn)了嚴重的肝臟損害，最終造成了94人肝臟完全衰竭、66人死亡的嚴重后果。

　　“過去財政有經(jīng)費撥給檢測中心。如果有緊急任務(wù)交給檢測中心，送多少都檢。如果變成第三方了，送去能那么痛快地檢測嗎?”安徽食藥監(jiān)局辦公室主任許伏新?lián)脑诿鎸κ称钒踩C時，使用第三方機構(gòu)不一定能得心應(yīng)手。

　　目前，大多數(shù)發(fā)達國家都有兩種并行的機構(gòu)提供檢驗檢測服務(wù)——公益性和經(jīng)營性。政府通過建立政府檢測機構(gòu)或購買第三方機構(gòu)的政府服務(wù)來滿足公益性的檢測服務(wù)。而經(jīng)營性機構(gòu)則盡可能與國際接軌，尋求市場化。

　　拿美國FDA來說，該機構(gòu)在全美下設(shè)150多個辦公室和實驗室，有數(shù)以千計的醫(yī)學(xué)、化學(xué)和食品工程學(xué)博士做技術(shù)支撐。

　　“美國有非常成熟的檢測機構(gòu)市場，但所有的藥品審批檢測、食品的添加劑、顏色劑檢測全部歸屬FDA總部，并沒有下放地方或推向市場?！焙f廉指出，日本和歐盟的情況差不多。

　　美國FDA局長瑪格麗特·漢貝格此前接受南方周末記者采訪曾表示，F(xiàn)DA管理模式已經(jīng)轉(zhuǎn)向風(fēng)險管理，其中很重要的一項工作就是政府利用新的檢驗和執(zhí)行工具來確?！笆虑邦A(yù)防”，而不是“事后反應(yīng)”。他們會投入大量資金研發(fā)“預(yù)測”系統(tǒng)(PREDICT)——使用基于產(chǎn)品完整生命周期的新型數(shù)據(jù)分析方法，在產(chǎn)品進入國家之前就對高危產(chǎn)品進行較好的定位——顯然，這需要政府主導(dǎo)。

　　另外在一些常規(guī)檢測之外，有政府背景的機構(gòu)往往會在一些基礎(chǔ)性和前瞻性研究上增加投入，而這恰恰可能是市場化機構(gòu)的短板。

　　2013年8月，轟動全球的恒天然肉毒桿菌烏龍事件，就是因為新西蘭一家第三方檢測機構(gòu)做出了肉毒桿菌的誤判。之后，新西蘭和美國獨立實驗室進行了195次檢測，并未發(fā)現(xiàn)肉毒桿菌。同時，上海市質(zhì)監(jiān)局所屬的檢測機構(gòu)也做出了相同的判斷。

　　在一些學(xué)者看來，優(yōu)勝劣汰的市場化法則并不能完全保障食品藥品安全。政府需要有一支“國家隊”，專門負責(zé)那些關(guān)系到戰(zhàn)略層面和高風(fēng)險的食品檢測。

　　“比如疫苗、奶粉等重要的食品藥品的檢測還是需要政府來做，但日常性、較為普通、沒有戰(zhàn)略意義的檢測項目和機構(gòu)全都應(yīng)該放歸市場?！焙f廉說，公益性檢測機構(gòu)不應(yīng)該參與商業(yè)項目。他建議，國家層面確立一個公益性的研究機構(gòu)，譬如中檢院，各大區(qū)域中心也分別設(shè)立類似的派出機構(gòu)，保證一定的獨立性。

　　“實驗很重要的目的是為科研提供基礎(chǔ)，而不是效益至上?！比A東某省級食品藥品檢驗院院長承認市場化是趨勢，但藥品的評價性檢驗，數(shù)據(jù)的對比分析，國家重大風(fēng)險評估項目應(yīng)該由政府主導(dǎo)的機構(gòu)承擔(dān)。在她看來，市場化的機構(gòu)往往會以“出價”高低來選擇項目的優(yōu)先級。

　　“檢測機構(gòu)整合和市場化的目的是加強監(jiān)管專業(yè)性和能力。如果改革之后，監(jiān)管部門都失去了專業(yè)技術(shù)力量支撐，單純推市場化又有什么意義?”胡穎廉說。